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官吏(かんり)とは、公法上の任命行為に基づいて任命され、官公庁や軍隊などの国家機関に勤務する者をいう。大日本帝国憲法の下では天皇の官制大権および文武官の任免大権(大日本帝国憲法10条)によって任免される者を指し、軍務に服する武官とそれ以外の文官を包含する。日本国憲法の下では公務員または国家公務員を指す(日本国憲法7条5号、73条4号)。(高級官吏および各国の官吏については官僚の項目を参照のこと。)

◆ 明治維新後の官吏制度

1868年1月3日(慶応3年12月9日)、維新政府は王政復古の大号令を発した翌日、総裁・議定・参与からなる三職制を定めた。そして、参与としての人材を得るため、徴士貢士制を定めて各藩から藩士を集めた。もっとも実際には、薩摩・長州出身者から官吏を登用することが多く、地縁・血縁を重視した藩閥政府が形成された。

この情況を憂えた伊藤博文は、1882年(明治15年)のヨーロッパ訪問調査団において、ドイツ・フランスが官吏養成所を作り、各界各層から広く人材を求めて成功した事例を調査させた。帰国した伊藤は、1885年(明治18年)に内閣制度を定めて内閣総理大臣に就任した。1886年(明治19年)に帝国大学令を定めて東京大学を帝国大学とし、藩閥にとらわれない官吏養成機関(主として文官の養成機関)とした。

翌1887年(明治20年)には文官試験試補及見習規則を定め、これに基づく試補試験を実施して各省は試補として採用した(初年度は合格者なし)。この試験は専門学校(後の私立大学。学士の称号は得られないとされた)出身者に受験資格を付与した。帝国大学の法科大学・文科大学の卒業者は、この試験を経ずに各省の試補として採用され、こちらの方が採用人数は多かった。入省後、学士試補が主流で試験試補は傍流という実質的な差別待遇も行われ、後の官学・私学による待遇格差の遠因となる。

他方、文官と共に官吏をなす武官についても、薩長藩閥によって占められる状況(海軍は薩摩、陸軍は長州)が続いた。1869年(明治2年)二官六省が置かれ、兵部省の下に軍人が統括された(1872年(明治5年)、陸軍省と海軍省に分割)。この制度の下では、軍人も未だ官吏の一種に過ぎず、太政大臣と兵部卿(後、陸軍卿・海軍卿)の下に置かれる。

1878年(明治11年)、近衛兵の一部が西南戦争後の待遇や俸給への不満などから、暴動を起こす(竹橋事件)。この事件をきっかけに、軍令(作戦・用兵に関する統帥事務)と軍政(軍の編制・維持・管理などに関する国務)を分離すべきという主張が唱えられ、同年、陸軍省から独立した参謀本部が陸軍に設置される(1893年には海軍に軍令部が置かれる)。これは後に大日本帝国憲法の下、軍令は天皇の統帥権に基づき参謀本部が補弼し、軍政は天皇が編制大権に基づき国務大臣が輔弼する体制へと発展し、統帥権独立の端緒となる。これにより、初めて官吏のうちに文官と武官の区別が生じる(以下、詳細は武官の項目を参照のこと)。

◆ 大日本帝国憲法施行期の官吏制度

1889年(明治22年)に大日本帝国憲法が制定され、翌1890年(明治23年)に第1回帝国議会が開催される。議会は「民力休養」を求める民権派が大勢を占め、政府も歳出抑制を図るため官吏の採用抑制を行った。このため、同年には試補試験が中断された(司法官試補試験は翌年まで実施)。

再度内閣総理大臣となっていた伊藤博文は、1894年(明治27年)、行政制度再編の一環として文官任用令と文官試験規則を定める。この文官任用令と文官試験規則により、技術官でない高等文官は文官高等試験合格者から採用されるのを本則とした(以下、詳細は文官の項目を参照のこと)。

大日本帝国憲法は、天皇大権として官制大権および文武官の任免大権を定め、官吏制度はこの大権に基づき、勅令を以て定められた。そのため、現行の国家公務員法に当たるような官吏制度に関する統一的な法律はない。

・第十条 天皇ハ行政各部ノ官制及文武官ノ俸給ヲ定メ及文武官ヲ任免ス但シ此ノ憲法又ハ他ノ法律ニ特例ヲ掲ケタルモノハ各々其ノ条項ニ依ル

官公庁に勤める者は、官吏とそれ以外の者に分類される。官吏は「天皇の官吏」とされ、公法上の特別権力関係に基づき、忠順無定量の勤務に服し、厚い身分保障と特権を伴った。他方、官公庁に勤める者であっても雇員・傭人・嘱託など官吏以外の者は、私法上の雇用契約に基づいて雇用され、行政権を行使しないものとされた。

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